本文是sluke的作业

[摘要]  行政权力的扩大化是现代社会的发展的一个趋势,公共政策作为政府为解决现实或潜在的社会问题而做出的决定和行为,其对公众的影响也随着这种趋势扩大了,社会权力重心由议会向行政机构倾斜,而现代社会内在的民主化要求也进一步延伸到行政领域。公共政策作用的不断增大对政策的科学性和民主性提出了更高的要求,即广泛的公众参与。

[关键词] 公共政策 民主 公众参与

面对现代社会日新月异的变化,法律很难做出准确的预测和规范,公共政策在解决社会问题的过程中所起的作用愈加明显,由于存在有限理性和政府失灵,公众参与公共政策的制定、执行及评估等各个政策过程,对政策的民主化是有重要意义的,而民主性又是政策科学性的要求之一,美国当代学者科恩在其著作《论民主》[资料来自:科恩《论民主》.北京:商务印书馆,1988]中谈到:“社会成员多广多深地以及在什么问题上参与共同有关的事务,这不是已经做了些什么的问题,而是现在正在做什么的问题。民主永远处于尚待改进的状态,而改进的过程是永远不会完成的。”,“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与,而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者,这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”我国正处在社会的转型期,各种制度及政策也在由适应计划经济体制向适应社会主义市场经济体制转变,公众的对自身权利的理解在这种转变中也在变化,表现之一就是对参与关系切身利益的公共政策制定的诉求日益高涨。

一、公众参与公共政策制定的一般渠道

要将公众的利益诉求转变为公共政策,就必须有通畅的表达渠道,使这些诉求输送到公共政策的制定者,也就是政府那里,进而成为制定公共政策的素材。考察借鉴其他国家及历史的成功经验,有助于建立起适合我国现在国情的公共政策制定机制,更好的解决当前公共政策制定过程中遇到的各种问题。

1、 民意调查制度

民意调查人民主权的一种表现,有的国家以法律规定的形式来保证政府重大政策的出台前都要进行民意调查,通过民意调查,可以宣传政府的政策,获取民众的理解和支持,掌握民众对政府行为的支持程度。这种调查可以是政府民意调查机构来进行,也可以使社会组织或者私营公司来进行,但最终目的是一致的。这种非政府组织的民意调查可以排出政府主观的影响,可能更又客观性。以加拿大为例,1999年,加拿大政府聘用民意调查私营公司进行了600多次调查,[资料来自:李解元,《论公共政策的科学化与民主化》]为政府公共政策的制定奠定了良好的民意基础。

2、 信息公开制度

公众要参与政策制定过程,就必须保证公众的知情权,让公众有良好的获知政策相关信息的管道,在过去的行政过程中,政府出于强势的地位,信息不透明,公众与政府的信息不对称严重影响了公众参与政策制定的积极性,即使参与了制定过程,也会因为信息的不畅通使这种参与成为空谈。信息公开可以通过允许公民旁听会议、议会辩论日至出版制度、会议转播、议会网站公布等方式达到。

3、 听证会制度

这种方式今年来在中国开始流行,举行了各种各样的听证会,实际效果有待考察。听证程序一般包括两个部分:一是听证准备阶段,包括听证会内容的准备、发布听证会公告和通知、选择和邀请参加人、收集证言和准备材料等;二是听证阶段,包括确定听证会参加人是否符合法定要求、明确听证参与人的权利和义务,记录听证等。我国每年春运前的火车票价听证就是这种制度的具体体现。

4、 院外游说

在英美等国,院外游说是合法的,有专门的院外游说集团,这些游说集团的成员都需要注册备案。游说的效果不容小视,台独分子就长期雇用一些院外游说集团游说美国国会议员,以通过对台独有利的议案。

5、 公民请愿和投票

在许多关系全国利益的重大问题面前,政府有时会发起公投,例如瑞士在是否加入联合国的问题上就发起了多次公投。当公众的利益诉求没有得到及时的反馈时,会出现一些极端的表达方式,如集体请愿、游行、甚至暴动。

二、我国的公共参与渠道

除了一般的渠道外,中国还有一些具有自己特色的制度。

1、人民代表大会和政治协商会议

通过选举人民代表大会代表和政协代表,人民以代议的方式将自己的政策意愿通过这些代表来表达,从而间接参与到公共政策的制定过程之中。我国不能实施直接选举,采用这种代议民主的方式是因为国家幅员辽阔,人口众多,全国人民都直接参与公共政策的制定成本太高,效率也不能保证。

2、信访及上访

可以通过信件、电话、电报等形式,向各级信访机构反映问题。也有采取上访的形式的。但是由于信访办没有相应的权限,导致这个渠道的作用不明显,很多问题反映上来又被发回到原地,使问题得不到很好的解决,也滋生了很多不必要的问题,影响了社会的团结稳定。

3、领导接待日制度

领导接待日制度的建立,使公众有更多的机会与政府的领导人面对面,提出自己的问题,并寻求解决。领导人也通过这个制度更直接的了解到一般民众的心声,在制定公共政策时更好的考虑到这些要求。

4、座谈会和茶话会

这是一种比较轻松的形式,政府邀请学者或者群众参加,以讨论的形式形成意见,影响公共政策的制定。

三、我国公众参与公共政策遇到几点困难

公众参与会共政策是公众享有的基本权利,也是民主政治的一个标志。但由于各种因素的制约,影响了公众的广泛参与。

1、 政治文化

政治文化是通过政治社会化而形成的一套关于政治的心理取向,包括政治信仰及政治价值选择、政治情感、政治态度和政治认识等基本要素。政治文化影响、决定了公众参与行为的指向、方式和程度。民主的、现代化的政治文化是公众参与不可或缺的心理背景[马赛,《公众参与公共政策的困境分析》, 2003.01.23]。长期以来,我国都没有形成公众积极参与的政治文化,虽然近年来有所改善,但大部分人还是选择了消极的服从政府权力,忽视自身的权力;官本位的思想也使政府在制定政策的时候对公众的要求考虑较少。

2、 国家体制

由于历史的原因,我国一直是中央集权的政治体制,公众试图通过中央的方针政策来实现利益追求与价值分配,而对其所在社区或基层社会、单位注意力不够。也由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中,很难影响政策的制定,导致公众参与的积极性降低。

3、 现有体制运行不良

从我国现阶段来看,已经建立起很多公众参与的渠道,但是这些渠道的运行状况不甚理想,如信访上访得不到有效解决,甚至有打击报复的情况。

4、 新产生的利益集团政治诉求

社会变革期中不断产生的新的利益集团需要表达自己的政治诉求,但是其政治地位又没有得到承认,在现行的政治体制中找不到本集团的位置,只能通过其他的表达方式如利用政府寻租,行贿等来影响公共政策,这是产生社会黑暗的原因之一。

四、对解决困难的几点看法

可以从几个方面思考解决困难的方案

1、 运行好现有的机制

将已经建立的体制进一步完善,保证其依法有效的运行,可以迅速的解决当前的很多问题。最主要的是公众对政府的监督机制和政府自身的考核机制,例如首问负责制、信息公开制等等。核心是正确对待权利和义务的关系,政府在行使公众所赋予的公权力的时候,同时要履行自身的义务,保证公权力不被滥用;公众要充分行使权利,通过各种渠道积极参与到公共政策的制定之中。以法律为准绳,道德为指导,形成具有中国特色,适合中国当前社会主义初期阶段特殊国情的政治体制。

2、 积极创新体制

旧体制很难适应新情况。借鉴国外的成功经验,吸纳专业社会组织的意见,建立由专业人士组成的思想库,为政府公共政策的制定提供技术支持;培养社会自治能力,建立起“大社会,小政府”的政府社会关系。同时培育公众自治精神,在发达的市民社会中,社会的自治组织程度比较高,在事件或危机突发时,这些社会自治组织可以迅速地产生反应、解决问题,或通过媒体、民意机构、利益集团向政府反映,影响政府的决策,形成公共政策。

[参考资料]

[1]李学余,《论公共政策制定中公众参与的必要性》,广东行政学院学报,2004.12

[2]涂晓芳,《公共政策过程中的公众参与分析》,江西行政学院学报,2005.01

[3]科恩,《论民主》,商务印书馆,1988

[4]党秀云,《论公共管理中的公民参与》,中国行政管理,2003.10

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[摘要]
信息时代的到来,影响了日益扩大化的行政权力,使行政权力的结构开始向扁平化发展。随着技术的进步,扁平化的程度会变得更大。
[关键词]
行政权力 信息时代 扁平化
[正文]
在二十世纪九十年代,信息社会的概念开始为各国所接受,信息化以神奇的速度进入到人们的生活之中,深刻影响社会生活的行政权力也被这种新潮流改变着。在信息技术较为发达、社会信息化比较充分的各发达国家中,行政权力结构的扁平化趋势已经呈现出来;刚刚步入信息社会门槛的广大发展中国家,面对着经济全球化的机遇与挑战,也在积极克服业已存在的数字鸿沟,加快本国的信息化发展,这些努力也会将处于转型期的发展中国家行政权力结构带向扁平化。
一、行政权力结构的发展历史
大工业时代最典型的组织结构就是韦伯的官僚科层制,这种垂直整合、部门众多、功能复杂、分工明确的大型层级结构组织形式是与同时代的金字塔式的社会结构相匹配的,曾带来了高效率,被世界各国采用。
当各国开始步入信息时代之后,社会条件发生了巨大的变化,信息的大量交流要求国家与国家之间、组织与组织之间、组织内的部门与部门之间、个人与个人之间的信息流动快速准确;更要求不同的层级之间的信息交流通畅迅速。从事实上看,各层级之间的互动日益频繁,也意味着层级制的社会基础发生了变化,显然,信息是无法在等级森严的金字塔式社会结构中有效的流动的,因此,传统的官僚科层制已经成为发展的桎梏,难以适应新的信息时代的要求。
实际上,自二十世纪八十年代开始,许多学者加入到思考官僚科层制归宿的行列之中,新公共管理学派学者,美国的戴维在《企业家精神如何改革公营部门》一书中就提到,“集思广益的协商”取代传统的“命令控制”是一种发展的趋势。进入二十一世纪,这种对官僚科层制归宿的思考与现代的信息社会快速发展结合起来,将改革的注意力引向网络型的社会组织。
二、扁平化行政权力结构的表现及特征
理想的网络型组织是有机性、扁平化的动态组织,组织结构易于改变、可塑性很高,能够适应各种复杂的组织环境,其存在的基础是民主化的权力,信息技术为更多的民众参与到公共政策的制定当中提供了低成本的平台,客观上使社会组织向着扁平化的方向发展,因此,行政权力的扁平化是民众的政治诉求之一。
具体到行政体系之中,结构扁平化的主要变现是:行政权力主体内部各部分之间及其客体之间的相互依赖性增强,组织结构的网络化日趋明显;权力运行的扁平化趋势与日俱增,上下级之间,个体与个体之间的权力距离日渐缩短,某一级权力的覆盖范围向更广泛的方向发展;权力中心逐渐下移,尽可能地缩短决策链以减少决策在时间及空间方面的延迟,避免决策在运行过程的变形和损耗;尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率,最大程度的面对权力客体以体现便民原则和人本价值。
行政权力结构的扁平化有利于行政权力运行的透明化,在传统的官僚科层制中,处于下层的广大民众的诉求是很难通过层层叠加的层级传达到决策者那里的,民众的监督也是如此,只有通过扁平化才能减少层级,才能使民众参与、监督决策。信息社会带来的电子政府、电子政府和网络传递成为权力运行透明化的基础,各国都加大了电子政府系统的建设,典型的有美国的“第一政府”、日本的“e-Japan”等等,这些电子化的权力载体成为权力结构扁平化的变现。
2005年联合国关于重振公共行政的地未来战略规划也认为,公共行政在实际支出开始面临并在今后十年仍将面对的首要挑战,就是改进经济与社会决策的机构和过程,权力下放,合作管理战略,扁平化组织结构和对厉害关系者咨询组织更广泛的民主治理。
行政权力结构的扁平化也意味着权力分配发生了变化,如上所说,行政权力的中心逐渐下移,代理使用公权力的政府将更多的受到监督,传统强势政府的许多权力交给了社会,政府对社会的干预变少,权力不再过渡集中于政府,信息社会的自治能力大大加强了。
三、对行政权力扁平化的思考
行政权力扁平化是一种动态的权力结构状态,是有机的结构,不是简单减少管理层级就可以达到了,也不是意味着官僚科层制的终结。
任何权力结构都是与同时代的社会经济状况相适应的,行政权力扁平化不是仙丹灵药,可以消除我们在社会进步中遇到的一切问题;信息社会的发展就是社会信息流不断流动的过程,每天都在不停变化,行政权力扁平化需要有一系列条件的支持,如有效的授权机制、良好的沟通机制、适宜的组织文化、丰富的人力资源、高度的社会资本、完善的技术平台、广泛的社会理解等等。
行政权力扁平化是对信息时代下行政权力改革的一次有益的探索,是为了保证行政权力高效、廉洁、和谐的运转,实现良好管理、和谐社会的手段之一,同时,也只是行政权力运用领域发展的一个方面,并不是发展的终极目的。
我国现实行政权力扁平化中,发挥人大的作用是极其关键的。作为权力机关,人大是代表着全体人民,处于权力结构的顶层,行政权力作为公权力的一部分,来源于人民,其结构的扁平化要在权力机关的掌握之下。
坚持党的领导是必要的。无论是在现代化的经济建设过程中,还是中国特色的社会主义制度探索中,党的正确领导都代表着我国社会发展的未来方向。党的组织建立在社会组织的各级中,能够方便的了解我国社会发展的最基层的情况,能有力的组织、领导行政权力结构扁平化这样的变革向着有利于我国现阶段经济建设目标的方向前进,才能为更进一步复兴中华民族的目标服务。
综上所述,从党的为人民服务的宗旨出发,科学运用马克思主义原理,与我国加速信息社会建设的社会实际相结合,抓住我国当前的行政机构改革的机遇,依托行政体系的发展,建立起代表全民利益的有效政府,才能实现和谐社会的目标。
[参考资料]
1、《西方政治思想史》 唐士其 北京大学出版社 2003年
2、《信息时代行政权力发展的六大趋势》 秦若水 中国行政管理2005年12期
3、《权力论》丹尼斯·朗 陆震纶 郑明哲译,中国社会科学出版社,2001年1月第1版
4、《行政权的定位与政府机构改革》张建康 《中国法学》1999年第2期。
5、《行政法的人文精神》 叶必丰 湖北人民出版社1999年版

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[摘要]宪法是一国的根本大法,在一国法制体系中处于至高无上的地位,具有无上权威,由于我国目前处于社会转型期,宪法与现实的冲突不可避免,需要对宪法进行修改。
[关键词]修改模式 修正案
[正文]
像其他事物一样,宪法也是在一定的环境和时间内产生和发展的,任何一部宪法都是它所在那个特定历史时期的经济、政治、文化和外部环境互动的结果。不断变化的社会情况,产生了对宪法进行必要的修改的要求。宪法作为国家民主制度的法律化,是国家组织和活动的总章程,是国家法制的自身基础和核心,任何程度对宪法的修改,都遵循一定的修改模式,不同的国家由于国情各不相同,也产生了不同的宪法修改模式。
从我国的宪法演进发展来看,中国宪法的修改有重新改写形式,即全面修宪,如中华人民共和国1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法都是将原来宪法重新改写一遍。还有通过宪法修正案的方式,对宪法部分条文进行修改,例如1988年、1993年、1999年和2004年对现行宪法部分条文的修改。
全面修宪,是在保证国家政权性质及制宪权根源没有发生改变的前提下,由宪法修改机关依法对宪法的大部分内容,包括宪法结构等,进行大的调整变动,通过或者批准整部宪法并重新颁布的活动。这种大规模的修改在世界各国和平时期上是少见的,但在动乱的年代和地区,政权频繁更迭,一股新生的势力为了寻求其存在的合法性,一般会通过一部有利于自己的宪法,来维护自身统治。我国的75宪法在四人帮时期通过,是我国宪法的倒退,78宪法就是为了纠正错误而全面修改的一部宪法,由于制定比较仓促,所以82年又以全面修宪的方式通过了82宪法。
通过修正案的模式是一种部分修宪,部分修宪是指宪法修改机关根据宪法修改程序,以决议或者宪法修正案等方式,对宪法中的部分内容进行调整或者变动。我国将修正案附在宪法正文之后,在形式上保证了原宪法条文不被修改,体现了宪法不可侵犯的神圣,有利于维护我国宪法的权威;但是也在一定程度上加大了学习宪法的难度。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》。此次宪法的修改共十五处。这是继1988年、1993年、1999年修宪以来的第四次宪法修改,也是修改条文最多的一次。
在我国还有一种宪法修改模式,就是“政策性修宪”,这是指作为执政党的中国共产党,在党的全国代表大会通过的报告中对国家制度做出的政策调整所涉及到的宪法内容的变更。是一种无形的宪法修改,同时也可以注意到,近年来每次修宪都是在党的全国代表大会之后。
我国的宪法修改比较频繁,有损宪法的权威,这是因为我国的宪法中关于经济的条文较多,而经济又是变化极为快速的,宪法很难覆盖完全;同时,我国是大陆法系国家,在法律运行中缺少宪法解释,要让宪法适应外部环境,就要依赖于宪法的修改,造成了我国宪法修改比较频繁的局面。而修宪时,公众是否全面参与也影响到了宪法的修改频率。
要解决以上的尴尬,就需要建立宪法法院或者主动使用最高权力机关的宪法解释权;在宪法的修改过程中让公众参与的渠道更多,更通畅,这样有助于提高我国的立法水平,更好面对经济这个活跃因素,使宪法更好的为法制社会服务。
[参考文献]
《法理学》,张文显,法律出版社,1997年版
《宪法学要义》,殷啸虎,北京大学出版社,2005年

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