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[摘要]
信息时代的到来,影响了日益扩大化的行政权力,使行政权力的结构开始向扁平化发展。随着技术的进步,扁平化的程度会变得更大。
[关键词]
行政权力 信息时代 扁平化
[正文]
在二十世纪九十年代,信息社会的概念开始为各国所接受,信息化以神奇的速度进入到人们的生活之中,深刻影响社会生活的行政权力也被这种新潮流改变着。在信息技术较为发达、社会信息化比较充分的各发达国家中,行政权力结构的扁平化趋势已经呈现出来;刚刚步入信息社会门槛的广大发展中国家,面对着经济全球化的机遇与挑战,也在积极克服业已存在的数字鸿沟,加快本国的信息化发展,这些努力也会将处于转型期的发展中国家行政权力结构带向扁平化。
一、行政权力结构的发展历史
大工业时代最典型的组织结构就是韦伯的官僚科层制,这种垂直整合、部门众多、功能复杂、分工明确的大型层级结构组织形式是与同时代的金字塔式的社会结构相匹配的,曾带来了高效率,被世界各国采用。
当各国开始步入信息时代之后,社会条件发生了巨大的变化,信息的大量交流要求国家与国家之间、组织与组织之间、组织内的部门与部门之间、个人与个人之间的信息流动快速准确;更要求不同的层级之间的信息交流通畅迅速。从事实上看,各层级之间的互动日益频繁,也意味着层级制的社会基础发生了变化,显然,信息是无法在等级森严的金字塔式社会结构中有效的流动的,因此,传统的官僚科层制已经成为发展的桎梏,难以适应新的信息时代的要求。
实际上,自二十世纪八十年代开始,许多学者加入到思考官僚科层制归宿的行列之中,新公共管理学派学者,美国的戴维在《企业家精神如何改革公营部门》一书中就提到,“集思广益的协商”取代传统的“命令控制”是一种发展的趋势。进入二十一世纪,这种对官僚科层制归宿的思考与现代的信息社会快速发展结合起来,将改革的注意力引向网络型的社会组织。
二、扁平化行政权力结构的表现及特征
理想的网络型组织是有机性、扁平化的动态组织,组织结构易于改变、可塑性很高,能够适应各种复杂的组织环境,其存在的基础是民主化的权力,信息技术为更多的民众参与到公共政策的制定当中提供了低成本的平台,客观上使社会组织向着扁平化的方向发展,因此,行政权力的扁平化是民众的政治诉求之一。
具体到行政体系之中,结构扁平化的主要变现是:行政权力主体内部各部分之间及其客体之间的相互依赖性增强,组织结构的网络化日趋明显;权力运行的扁平化趋势与日俱增,上下级之间,个体与个体之间的权力距离日渐缩短,某一级权力的覆盖范围向更广泛的方向发展;权力中心逐渐下移,尽可能地缩短决策链以减少决策在时间及空间方面的延迟,避免决策在运行过程的变形和损耗;尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率,最大程度的面对权力客体以体现便民原则和人本价值。
行政权力结构的扁平化有利于行政权力运行的透明化,在传统的官僚科层制中,处于下层的广大民众的诉求是很难通过层层叠加的层级传达到决策者那里的,民众的监督也是如此,只有通过扁平化才能减少层级,才能使民众参与、监督决策。信息社会带来的电子政府、电子政府和网络传递成为权力运行透明化的基础,各国都加大了电子政府系统的建设,典型的有美国的“第一政府”、日本的“e-Japan”等等,这些电子化的权力载体成为权力结构扁平化的变现。
2005年联合国关于重振公共行政的地未来战略规划也认为,公共行政在实际支出开始面临并在今后十年仍将面对的首要挑战,就是改进经济与社会决策的机构和过程,权力下放,合作管理战略,扁平化组织结构和对厉害关系者咨询组织更广泛的民主治理。
行政权力结构的扁平化也意味着权力分配发生了变化,如上所说,行政权力的中心逐渐下移,代理使用公权力的政府将更多的受到监督,传统强势政府的许多权力交给了社会,政府对社会的干预变少,权力不再过渡集中于政府,信息社会的自治能力大大加强了。
三、对行政权力扁平化的思考
行政权力扁平化是一种动态的权力结构状态,是有机的结构,不是简单减少管理层级就可以达到了,也不是意味着官僚科层制的终结。
任何权力结构都是与同时代的社会经济状况相适应的,行政权力扁平化不是仙丹灵药,可以消除我们在社会进步中遇到的一切问题;信息社会的发展就是社会信息流不断流动的过程,每天都在不停变化,行政权力扁平化需要有一系列条件的支持,如有效的授权机制、良好的沟通机制、适宜的组织文化、丰富的人力资源、高度的社会资本、完善的技术平台、广泛的社会理解等等。
行政权力扁平化是对信息时代下行政权力改革的一次有益的探索,是为了保证行政权力高效、廉洁、和谐的运转,实现良好管理、和谐社会的手段之一,同时,也只是行政权力运用领域发展的一个方面,并不是发展的终极目的。
我国现实行政权力扁平化中,发挥人大的作用是极其关键的。作为权力机关,人大是代表着全体人民,处于权力结构的顶层,行政权力作为公权力的一部分,来源于人民,其结构的扁平化要在权力机关的掌握之下。
坚持党的领导是必要的。无论是在现代化的经济建设过程中,还是中国特色的社会主义制度探索中,党的正确领导都代表着我国社会发展的未来方向。党的组织建立在社会组织的各级中,能够方便的了解我国社会发展的最基层的情况,能有力的组织、领导行政权力结构扁平化这样的变革向着有利于我国现阶段经济建设目标的方向前进,才能为更进一步复兴中华民族的目标服务。
综上所述,从党的为人民服务的宗旨出发,科学运用马克思主义原理,与我国加速信息社会建设的社会实际相结合,抓住我国当前的行政机构改革的机遇,依托行政体系的发展,建立起代表全民利益的有效政府,才能实现和谐社会的目标。
[参考资料]
1、《西方政治思想史》 唐士其 北京大学出版社 2003年
2、《信息时代行政权力发展的六大趋势》 秦若水 中国行政管理2005年12期
3、《权力论》丹尼斯·朗 陆震纶 郑明哲译,中国社会科学出版社,2001年1月第1版
4、《行政权的定位与政府机构改革》张建康 《中国法学》1999年第2期。
5、《行政法的人文精神》 叶必丰 湖北人民出版社1999年版

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[摘要]宪法是一国的根本大法,在一国法制体系中处于至高无上的地位,具有无上权威,由于我国目前处于社会转型期,宪法与现实的冲突不可避免,需要对宪法进行修改。
[关键词]修改模式 修正案
[正文]
像其他事物一样,宪法也是在一定的环境和时间内产生和发展的,任何一部宪法都是它所在那个特定历史时期的经济、政治、文化和外部环境互动的结果。不断变化的社会情况,产生了对宪法进行必要的修改的要求。宪法作为国家民主制度的法律化,是国家组织和活动的总章程,是国家法制的自身基础和核心,任何程度对宪法的修改,都遵循一定的修改模式,不同的国家由于国情各不相同,也产生了不同的宪法修改模式。
从我国的宪法演进发展来看,中国宪法的修改有重新改写形式,即全面修宪,如中华人民共和国1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法都是将原来宪法重新改写一遍。还有通过宪法修正案的方式,对宪法部分条文进行修改,例如1988年、1993年、1999年和2004年对现行宪法部分条文的修改。
全面修宪,是在保证国家政权性质及制宪权根源没有发生改变的前提下,由宪法修改机关依法对宪法的大部分内容,包括宪法结构等,进行大的调整变动,通过或者批准整部宪法并重新颁布的活动。这种大规模的修改在世界各国和平时期上是少见的,但在动乱的年代和地区,政权频繁更迭,一股新生的势力为了寻求其存在的合法性,一般会通过一部有利于自己的宪法,来维护自身统治。我国的75宪法在四人帮时期通过,是我国宪法的倒退,78宪法就是为了纠正错误而全面修改的一部宪法,由于制定比较仓促,所以82年又以全面修宪的方式通过了82宪法。
通过修正案的模式是一种部分修宪,部分修宪是指宪法修改机关根据宪法修改程序,以决议或者宪法修正案等方式,对宪法中的部分内容进行调整或者变动。我国将修正案附在宪法正文之后,在形式上保证了原宪法条文不被修改,体现了宪法不可侵犯的神圣,有利于维护我国宪法的权威;但是也在一定程度上加大了学习宪法的难度。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》。此次宪法的修改共十五处。这是继1988年、1993年、1999年修宪以来的第四次宪法修改,也是修改条文最多的一次。
在我国还有一种宪法修改模式,就是“政策性修宪”,这是指作为执政党的中国共产党,在党的全国代表大会通过的报告中对国家制度做出的政策调整所涉及到的宪法内容的变更。是一种无形的宪法修改,同时也可以注意到,近年来每次修宪都是在党的全国代表大会之后。
我国的宪法修改比较频繁,有损宪法的权威,这是因为我国的宪法中关于经济的条文较多,而经济又是变化极为快速的,宪法很难覆盖完全;同时,我国是大陆法系国家,在法律运行中缺少宪法解释,要让宪法适应外部环境,就要依赖于宪法的修改,造成了我国宪法修改比较频繁的局面。而修宪时,公众是否全面参与也影响到了宪法的修改频率。
要解决以上的尴尬,就需要建立宪法法院或者主动使用最高权力机关的宪法解释权;在宪法的修改过程中让公众参与的渠道更多,更通畅,这样有助于提高我国的立法水平,更好面对经济这个活跃因素,使宪法更好的为法制社会服务。
[参考文献]
《法理学》,张文显,法律出版社,1997年版
《宪法学要义》,殷啸虎,北京大学出版社,2005年

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2006年1月1日正式实施的《中华人民共和国公务员法》是我国干部人事管理法制化的重大成果,又是我国干部人事管理法制化的崭新起点,它标志着我国干部人事管理进入了一个依法管理和科学管理的新阶段。

这是一部创新的法律,与此前施行了10多年的《国家公务员暂行条例》相比,公务员法在公务员的范围、权利义务、奖惩、任用和管理等方面,新意颇多,特别是公务员管理制度。

一是创新了公务员的定义,调整了公务员的范围。国家公务员暂行条例规定的公务员范围,是国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。其他党政机关参照试行公务员暂行条例。公务员法第二条规定:公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。三个条件必须同时具备才是公务员,一个是必须是依法履行公职,第二个条件是使用行政编制,再一个由国家财政负担工资福利。突破了原来较狭窄的公务员范围,这符合中国的国情和政治体制。

二是创新了职位分类制度,完善了公务员分类管理制度。国家公务员暂行条例没有对公务员进行分类管理的规定,公务员制度本身是整个干部人事制度分类管理的结果,把整个干部人事分为机关、企业和事业单位。《公务员法》第三章里面特别规定公务员职位,按照它的性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类,并且国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候建立新的职位类别。突破了原来单一的公务员管理模式,有利于公务员的分类管理和科学管理。

三是创新了公务员职务与级别制度,通过明确职务与级别之间的对应关系,开辟了公务员晋升的第二通道,即级别晋升同样能够提高工资及其他待遇,突破了原来单一职务晋升解决待遇的瓶颈和限制。

四是创新了公务员工资福利保险制度,已失效的《国家公务员暂行条例》规定,国家公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资4部分构成,公务员法则规定,公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金4部分。同样是4大板块,但工资结构改变较大。公务员法建立了公务员工资的正常增长机制、调查比较机制、工资福利水平调节机制和公务员保险制度,克服了公务员原来工资福利保险制度上的缺陷和缺失。

五是创新了公务员职位聘任制度,国家公务员暂行条例也规定了部分职务实行聘任制,但十几年了一直没有推行。公务员法专门规定了一章,经省级以上公务员主管部门批准,机关可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制,用聘任合同明确双方的权利义务,按照合同进行管理,这是过去暂行条例所没有的,突破了原来单一选人进人方式的局限。

六是创新了公务员纪律和惩戒制度,首次明确了公务员执行公务时,认为上级的决定或命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销决定或命令的意见,突破了以往只要求“服从”的历史局限,同时也突出了对公务员的严格管理,除规定了严明的行为规则和考核、惩戒制度外,还规定了公务员9项基本义务、16项基本纪律,进行严格考核,考核的结果与职务的升降、与长工资发奖金以及辞退相挂钩;违反纪律的要受处分。其次,规定了领导成员的引咎辞职和责令辞职制,即所谓 “问责制”。再者是有严格的离职从业限制。公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的在离职3年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作单位业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动,违反者要予以处罚。

七是重视对公务员权益的保护,以往对公务员的管理,往往注重强调公务员的义务而容易忽视对其权利的保障。而在公务员法中,对公务员的管理坚持监督约束与激励保障并重的原则,对保障公务员合法权益作了许多规定。如公务员有8项基本权利和不得辞退公务员的4种情形,还规定了公务员的申诉控告制度、工资福利保险等。对公务员不利的人事处理决定,应以书面形式通知其本人;处分公务员须听取本人的陈述和申辩;公务员对涉及本人的人事处理决定不服时可提出申诉,对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的,还可以再申诉;公务员对侵犯其合法权益的机关及其领导人员可提出控告,等等。,公务员法还建立了人事争议仲裁制度,适用于聘任制公务员与机关之间发生争议的处理。这种因履行聘任合同而产生的争议,先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决,当事人对裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。